土地管理法二次审议：集体经营性建设用地入市须经2/3村民同意

6月25日，土地管理法修正案草案提交十三届全国人大常委会第十一次会议二次审议。这也是自2018年12月23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议初次审议后，迎来的二审。

现行土地管理法制定于1986年，历经1988年第一次修正后，1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊此前指出，征地制度改革现在面临的问题是，征地范围太宽，补偿标准偏低，征地程序不够规范。

据澎湃新闻(www.thepaper.cn)了解，此次草案拟进一步限定征地范围，同时对有关征地补偿、集体经营性建设用地入市决策等内容予以完善。

限定征地范围：因公共利益需要才可征地

此次，土地管理法修正案草案第十四条对征地的情形作了规定。

一些常委委员、人大代表和地方、部门、社会公众建议，与宪法、物权法等规定相一致，明确只有因公共利益需要才可以征地，有关建设活动应当符合规划，进一步限定征地范围。

宪法和法律委员会经研究，建议对草案作以下修改：在第一款中明确规定“为了公共利益的需要”可以依法实施征地。

值得一提的是，草案第四十五条中采用例举法明确了可征收集体土地的六种情形，包括“由政府组织实施的能源、交通、水利、通信邮政等基础设施建设需要用地，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地”等。

基于此，草案拟增加规定：确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

集体经营性建设用地入市须经2/3村民同意

有关征地补偿、集体经营性建设用地入市决策等内容亦得到完善。

据土地管理法修正案草案第十七条规定，征地补偿标准按省(区、市)制定公布的区片综合地价确定;征收农村村民住宅、农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准由省(区、市)制定。

一些常委委员和地方、部门、社会公众建议进一步完善征地补偿的规定，保障被征地农民的合法权益。

宪法和法律委员会经研究，建议对草案作以下修改：一是在第三款中增加区片综合地价“至少每五年调整或者重新公布一次”的规定;二是在第四款中增加对因征收农村村民住宅造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿的内容。

此外，土地管理法修正案草案第二十条、第二十一条还对集体经营性建设用地入市的条件、程序以及入市办法的制定等作了规定。

去年12月公布的初审草案明确了我国非农建设用地不再“必须国有”。也就是说，符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。

一些常委委员和地方、部门建议进一步完善集体经营性建设用地入市程序，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益。

宪法和法律委员会经研究，建议健全集体经营性建设用地入市的民主决策程序，在草案第二十条中增加一款，规定：集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

“三块地”改革倒逼土地管理法加快修法进程

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受澎湃新闻采访时表示，目前农村土地制度三项改革试点中，农村土地征收及集体经营性建设用地入市试点比较成熟，不再推进试点，需要土地管理法的修法来给予原则性的明确内容，宅基地制度改革相对不够完善，后续还将拓展试点。

按照计划，改革所得的相关经验将被纳入到正在审议修改的《土地管理法》中。但由于“试点推进不够平衡，平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法还不够多”等问题，农村土地制度改革试点已两次延期。

业内学者指出，“三块地”改革试点实践，正在“倒逼”土地管理法及城市房地产管理法加快修法进程。

所谓农村土地制度三项改革试点，是指包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革在内的改革试点。

2014年12月，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(即“三块地”)，彼时被解读为农村土地改革“三箭齐发”。

到了2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)、《中华人民共和国城市房地产管理法》(简称《城市房地产管理法》)有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。

按照国土部彼时的要求，一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。

2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县(市、区)。

2017年11月，原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县(市、区)。为更好显化农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与《土地管理法》修改工作做好衔接，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日。

历时近4年、经过一次延期的农村“三块地”改革试点原将于2018年年底收官，改革所得的相关经验也被纳入到正在审议修改的《土地管理法》中。

2018年12月23日，自然资源部部长陆昊向十三届全国人大常委会第七次会议作说明时介绍，4年来，各试点地区在坚持“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的前提下，因地制宜，大胆探索，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。

截至2018年12月，33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

但陆昊同时表示，农村土地制度三项改革试点工作在稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，如试点推进不够平衡，平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法还不够多等。土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策还要与法律修改稳妥衔接，有必要延长法律调整实施期限。

2018年12月23日，新华网消息显示，全国人大常委会23日审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

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