从“适度发展”到“严格控制” 中国燃料乙醇产业发展一波三折

2月22日，2022年中央一号文件明确指出“严格控制以玉米为原料的燃料乙醇加工”。这是2017年国家提出“适度发展粮食燃料乙醇”之后的政策调整。

从“适度发展”到“严格控制”，政府对燃料乙醇态度变化的背后，是国内玉米市场发生了由供过于求向供不应求的显著变化。

在中国，虽然粮食总量基本平衡，但结构性矛盾突出。其中，玉米供需关系失衡，2020年至2021年这两年，中国进口玉米的数量屡创历史新高，引起外界关注。

玉米的供求关系，在最近十多年中，可谓是一波三折。从2004年到2008年，玉米逐渐供过于求。2008年9月，随着新玉米逐步上市，价格下行压力较大，而同期国际市场玉米价格也加速下跌。当时，出于稳定市场、保护农民利益和种粮积极性的综合考虑，国家启动玉米临时收储政策。受益于托市收购，且收购价上涨明显，玉米库存高企。

为了解决阶段性供大于求问题，国内开始推行农业供给侧结构性改革。2016年，国家取消了执行了8年的玉米临时收储政策，同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积，玉米产量连续4年减少。与此同时，玉米的加工转化市场活跃，饲料行业由弱转强，淀粉加工总体扩张，特别是玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快。

为了加快消化库存玉米，2017年9月，国务院办公厅，国家发展改革委等十五部委先后发文，提出适度发展粮食燃料乙醇。

针对十五部委联合印发的《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》(下称《方案》)，国家能源局科技司负责人在解读称，文件出台的背景是“政策性库存高企”，有关地方政府和专家纷纷建言献策，建议参考国际经验，扩大生物燃料乙醇生产消费，调节粮食供求，有效处置超期超标等粮食。

从国际经验来看，生物燃料乙醇产业是处置超期超标等粮食的有效途径。不过，中国的燃料乙醇产业发展也是一波三折。

“十五”初期，2001年为了解决大量“陈化粮”处理问题，改善大气及生态环境质量，调整能源结构，经国务院同意，启动了生物燃料乙醇试点。从“十一五”起，根据形势变化暂停了粮食燃料乙醇发展，并陆续建成多个非粮燃料乙醇示范项目或产业化装置。

值得关注的是，从指导思想和基本原则上，《方案》实施的基础和前提是“保障国家粮食安全”，避免出现“与人争粮”“与粮争地”问题，同时提出了“着力处理超期超标粮食，增强粮食市场调控能力和提升质量安全水平，适度发展粮食燃料乙醇，科学合理把握粮食燃料乙醇总量”等原则和要求。

然而，由于玉米去库存的速度比预想的要快，导致玉米的供求关系从前几年的过剩很快转为短缺。

布瑞克·农产品集购网研究总监林国发称，原本是陈化粮消耗渠道的燃料乙醇，在消耗完陈化粮之后，开始消耗正常玉米，叠加玉米下游饲料和深加工快速发展，2020年以来，玉米供需出现偏紧态势，玉米价格不断上涨。甚至出现玉米、小麦价格倒挂，玉米价格超过小麦价格，一些饲料企业宁愿采购小麦做原料。

这正是今年中央一号文件“严格控制以玉米为原料的燃料乙醇加工”的背景。面对形势逆转，从2020年四季度以来，国家再次收紧玉米深加工项目审批，严格限制玉米燃料乙醇加工产能扩张，促进玉米产销平衡，保障国家粮食安全。

中国农业大学经济管理学院教授蔡海龙对第一财经记者表示，中国的玉米消费，主要分为饲用(60%以上)、工业消费(30%)。为了确保口粮和饲料消费需求，中国在发展玉米深加工的时候，一直坚持“不与人争粮、不与粮争地”的原则。如果玉米深加工产业过度发展，会挤占饲料玉米的正常供应，影响肉蛋奶等食品供应安全。

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