上海郊区：盘活市镇和农村土地价值 为高质量发展注入新动力

上海郊区土地体量非常大，16个城区中有9个涉农郊区(含浦东)、103个涉农乡镇、1559个涉农行政村，郊区总面积约为5670平方公里，占到上海陆域总面积的85%左右，有大量土地待集约开发，土地资产富足。但上海郊区具有明显的城乡二元特征，中心城区和郊区主城非常现代化与郊区乡镇和农村基础设施相对落后并存，表现为郊区土地支持上海大都市发展特别是郊区自身发展的能力“弱化”“钙化”，具体为集体经营性建设用地与新型产业融合度不高、工业用地集中度利用率不高、土地支持城乡公共服务设施建设的作用没有发挥出来、农民分散居住、郊区城镇化与工业化不匹配、郊区土地利用政策“碎片化”等问题，揭示了上海郊区原有土地支持城镇发展的作用和潜力没有发挥出来，或者说，没有更好发挥出来。在疫情常态化、乡村振兴战略与新型城镇化战略等多重背景下，上海郊区可按照以下八大宏观方略盘活市镇和农村土地价值，为上海郊区高质量发展注入新动力。

一是城乡一体化盘活。

围绕乡村振兴战略，根据国家《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、上海市《关于全面推进土地资源高质量利用的若干意见》等系列政策文件，借鉴国内城乡统筹先进经验，进一步创新上海郊区已有的农村居民集中居住、浦东土地集中大整治等经验做法，强化在以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系中盘活郊区土地价值。建设乡村振兴全国示范区，把上海郊区打造成为中国实施乡村振兴战略的先行区，在此过程中创新土地利用机制，支持农村一、二、三产业融合发展，通过盘活农村、市镇土地价值，把郊区土地增值收益这块“蛋糕”做得更大。建立健全上海都市区—郊区主城—新市镇—乡村四级城乡融合发展体系，在强化郊区主城综合服务能力的基础上，以重点市镇和特色小镇为依托推进城乡一体化，提升城乡交通、通信、基建、信息、社会服务等一体化水平，以一体化盘活郊区市镇及周边土地价值，把市镇建成服务郊区居民的区域中心。

二是产城一体化盘活。

根据《国家产城融合示范区总体方案》《上海市关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》等系列政策文件，完善新型城镇化战略，大力发展9个郊区主城区，围绕嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五大新城”和金山、宝山“南北转型”等“十四五”规划建设任务，聚集人口、发展产业、完善城市基础设施和公共服务。深度推进产城融合发展，打造个性化的产城融合先进案例，比如把嘉定区建成产城全面融合的世界级汽车产业中心，金山区建成打响“上海湾区”品牌的产城融合重要承载区，松江区建成“科创、人文、生态”的产城融合现代化新区等等，构建上海郊区产城融合之产业结构体系、空间结构体系、社会结构体系，以产城融合彰显郊区土地价值。继续推进存量建设用地盘活更新和低效建设用地减量化，进一步优化存量工业用地转型机制，加强存量低效产业用地处置，支持利用划拨土地上的存量房产，发展各类新产业、新业态、新模式，以节约集约利用和发展新型产业盘活土地价值。

三是产业一体化盘活：打造上海—嘉兴—杭州制造业新兴产业带。

2020年，上海GDP仅占东京的一半多一点，人均GDP不到东京的1/3;与深圳相比，2020年每平方千米GDP值上海(6.1亿元)仅为深圳(13.9亿元)的43.9%，暴露了上海郊区产业发展的差距。当前，世界正经历百年未有之大变局，而新冠疫情正在加速这个大变局，上海不仅需要巩固传统制造业优势，而且需要培育新兴制造业发展优势，以缩小上述产业发展差距。为此，实体产业发展仍然是上海未来发展的重要方向，特别是信息网络、智能制造、新能源和新材料等高端制造业发展。上海应在畅通国内大循环、推进供给侧结构性改革以及长三角区域一体化过程中牢牢抓住“产业发展”这根弦不动摇。可行的办法是在巩固现有的上海—苏锡常—南京这一制造业产业带的基础上，利用长三角区域一体化难得的历史机遇，围绕智能制造、节能与新能源等产业，打造上海—嘉兴—杭州新兴制造产业带，在浦东、奉贤、松江、金山等沿带郊区，投资建设大型特大型工业园区，通过该产业带发展全面盘活郊区大面积土地价值，凸显郊区土地产出绩效。

四是承担承办承建更多国家重大战略性任务盘活。

土地价值盘活最大的限制是土地变性。民法典规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地。也就是说，在非特殊情况下，土地变性几乎是不可能的，但在中央明确支持的、军事国防类、交通类、能源类、水利类以及贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的等六类重大建设项目将允许占用永久基本农田，土地变性增值则是可能的。上海郊区可巧用该项政策特别是通过积极承担国家重大战略任务来实现。比如上海青浦区利用“进博会”永久举办地的优势，打造上海“西大门”和长三角一体化示范区，建设多个“进博小镇”，绘制虹桥国际开放枢纽蓝图，一系列的用地问题迎刃而解，既盘活了土地价值，又盘活产业和贸易。可依托上海的经济优势、城市品牌和开放品牌，力争承担更多国家层面的重大战略任务，比如重大科技攻关产业任务、重大国际合作任务、重大开放开发示范任务等，在完成国家重大战略任务中大面积盘活土地价值。

五是基础设施融资盘活：探索土地为公共服务设施融资新模式。

开展上海郊区城乡更新行动，进一步完善交通、能源等经济基础设施以及教育、医疗、文化等社会基础设施，系统布局第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等新型基础设施，构建上海郊区系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施和公共服务体系。根据《中华人民共和国土地管理法》和《上海市土地使用权出让办法》等系列政策文件，创新上海郊区土地为公共服务设施融资的方式，贯彻落实好财政部等四部门关于土地出让收入改由税务部门征收的政策要求，运用好土地增值收益盘活机制、受益者支付成本盘活机制、土地资产置换其他公共资产盘活机制以及借鉴国内外关于土地融资的先进经验与实践创新工具，合理调整上海郊区土地财政思路和土地融资渠道，大力发展土地开发权置换实物基础设施、土地市场化开发经营和土地新型租赁等融资方式。利用好国家关于新型基础设施和数字化的系列政策，创新土地服务新型基础设施融资的方式方法，打造新型基础设施标杆。

六是地下空间盘活。

拓宽郊区土地价值盘活新思路新方法新途径，有计划分步骤分层开发郊区地下空间，优化郊区地下空间开发以及存量地下空间再开发实施路径，释放地下空间土地红利。完善地下建设用地使用权出让制度，创新郊区地下空间发展政策导向。

七是“飞地”盘活。

上海郊区土地的特别之处在于市域外还有5块“飞地”农场，总面积达360多平方千米，占上海郊区总面积的28.61%，分布在江苏、安徽等地。如何整合这些“飞地”资源盘活其价值，成为了上海郊区发展的另一个重要课题。可根据上海“飞地”农场、林场、牧场、工厂等不同特征，通过承担国家重大任务、发展产业或完善基础设施等方式直接进行其价值盘活，也可通过推行新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂及占补平衡等方式进行盘活，即可以创新探索土地复垦指标“飞地”集聚建设模式，推进建设用地指标“化零为整”，并在上海郊区异地用于产业开发;或者将“飞地”建设用地化整为零，盘活存量建设用地指标，将其用于工业小微园、市政等建设，实现土地资源的盘活和集约化利用。特别是探索“飞地抱团”模式盘活，可在飞地与飞地之间“抱团”，也可在飞地与9个郊区之间“抱团”，由政府主导，依托郊区各类园区、特色小镇等平台，将存量建设用地等资源集中配置到条件相对优越的郊区平台，可联合建设或购置物业等可持续发展项目，实行统一运营管理，实现资源互补、优势互补、多方共赢的经济抱团发展。

八是绿色盘活。

落实我国向国际社会作出的碳达峰、碳中和庄重承诺，把碳达峰、碳中和纳入土地生态文明建设布局。坚持绿色发展，走生态文明盘活之路，扎实推进土地生态环保建设，加快土地生态创新，通过发展生态农林、生态旅游、生态服务以及集约土地生产绿色低碳产品等方式盘活土地价值，从根本上改变生产方式，全面践行绿水青山就是金山银山理念，促进土地资源节约和高效利用。鼓励低碳生活，力促全民形成环保共识，坚持走土地开发绿色低碳发展之路。

〔作者系中共上海市金山区委党校(行政学院)经济学博士、正高级经济师〕

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